گزارش نقد برنامه ششم توسعه و راهبرد برنامه هفتم
میلاد ترابی فرد/ پژوهشگر مرکز پژوهش های مجلس
زندگی همه ایرانیان بر دوش تاریخ آن‌ها سوار است. نمی‌توان امروز را بدون دیروز دید. رویه‌هایی که در اقتصاد کنونی کشور وجود دارند تا حد قابل توجهی به دلیل آنکه انقلاب اسلامی نتوانست ساختار دولت را متحول کند، دست‌نخورده ماند و هم‌اکنون ایرانیان در حال زیست در مختصات اقتصادی‌ای هستند که در دوران رژیم شاه شکل گرفت. می‌توان اثبات کرد که اگر رژیم شاه مانده بود چنین مشکلات ساختاری اقتصادی‌ای همچنان وجود داشت. سخن بر سر این است که اگر بخواهیم منصفانه قضاوت کنیم، برخی وضعیتهای بحرانی فعلی اقتصاد ایران حاصل تقلید از اقتصاد پیش از انقلاب است.
با نگاهی دقیق‌تر، موفقیت در اجرای هر برنامۀ توسعهای بستگی بالایی به این دارد که این برنامه چقدر بستر نهادی(موجود یا ایدئال) خود را یافته است. در این گزارش سعی می‌کنیم تا با یک بررسی نهادی-تاریخی، میزان موفقیت برنامههای توسعه در تطبیق با شرایط موجودشان را بررسی کنیم.
تیم علی‌نقی عالیخانی در کنار یگانه، سمیعی و صفی اصفیا همه معماران اقتصاد پسااصلاحات ارضی بودند. اکنون زمان آن رسیده است تا نگاهی انتقادی به معماری آنان داشته باشیم.
قدم یکم؛ اصلاحات اراضی، ساختار حکمرانی اقتصادی کشور را تغییر می‌دهد
اصلاحات ارضی تنها یک تغییر خشک‌وخالی در کشاورزی ایران نبود، بلکه سیاستی بود که برای تغییر اقتصاد سیاسی ایران و در نتیجه، دردست‌گرفتن سیاست ایران صورت گرفت. توضیح آنکه اواخر دهه بیست و اوایل دهه 30 با ورود آمریکا به ایران، متخصصین برنامه‌ریزی به ایران گسیل داشته شدند؛ لکن بزرگ‌ترین مانع برای ایجاد اصلاحات مدنظر آمریکا در ایران سازوکار اقتصاد سیاسی ایران بود. در سازوکار اقتصاد سیاسیِ مبتنی بر کشاورزی و خان و رعیتی ایران چنین اقتضا می‌کرد که سیاست محلی در دست خان بوده و از پنج سهم آب، زمین، بذر، کار و ابزار تولید، سه سهم به خان برسد تا او زیرساخت تولید محلی را توسعه دهد.1 همین باعث می‌شد تا در ساختارهای بالاتر مانند استان و کشور این زمین‌داران بزرگ باشند که تعیین‌کننده سیاست‌ها باشند؛ و این چیزی نبود که کار را برای پیشبرد اهداف آمریکا مهیا کند.
اصلاحات ارضی انجام شد تا با انتقال سرمایه‌ها به مجموعه‌های تجاری و صنعتی، یک طبقه جدید شهری تأسیس شود که رابطه وثیق مالی و مصرفی با دنیای غرب داشته باشد. این سیاست بسیار زیرکانه با رویکرد برنامه‌ریزی هسته‌های خط‌دهنده به اجرا درآمد و با نهادسازی‌های گوناگون -که جزئیات جالبی هم دارد- صحنه سیاست در ایران به‌کلی دگرگون شد؛ به‌عنوان‌مثال، جالب است بدانید بانک توسعه صنعت و معدن که یکی از هسته‌های خط‌دهنده این طرح بود، با سهام پوششی 49 درصد از هلند تأمین مالی شد.
قدم دوم؛ نوبت به بازسازمان‌دهی فضایی اقتصاد است؛ دامِ مرکز-پیرامون
شاید نقشه دو کشور آلمان و فرانسه را مقایسه کرده باشید. در فرانسه تقریباً روستا و حتی شهرهای کوچک رنگ باخته و عمده جمعیت در شهرهای بزرگ متمرکز شده‌اند، اعتراضات حاشیه‌نشینان در این چند سال در فرانسه ناشی از همین سیاست تاریخی است؛ چراکه این سیاست بر پایه طبقاتی‌کردن بنا شده است. اما در آلمان هنوز روستا و شهر کوچک جایگاه خود را از منظر اقتصادی حفظ کرده است و خبری از نقشه‌های متمرکز فرانسوی در این کشور نیست.
مدلی که در فرانسه به اجرا درآمد اصطلاحاً مدل مرکز-پیرامون نامیده می‌شود. مدل مرکز-پیرامون در بسیاری از منابع با نام جان فریدمن همراه است. فریدمن این مدل ارتباطی را در 1966 میلادی با تأکید بر جنبه‌های فضایی و به‌عنوان دومین مرحله از مراحل چهارگانه توسعه اقتصادی-فضایی معرفی کرد.
در نظریه فریدمن، مرکز به‌مثابه کانون قدرت، هدایت و سلطه، محل تجمع و تمرکز آرا و اندیشه‌ها، پیشرفت علمی و فناوری، سرمایه و نیز کانون توسعه به شمار می‌آید؛ و در مقابل، پیرامون به‌مثابه فراهم‌کننده منابع تأمین نیازهای مرکز، جایگاهی کاملاً وابسته دارد. مکانیسم کار در این مورد این‌گونه است که در مرحله اول با ازبین‌بردن ساختار سنتی تولید، به‌عنوان یک تخریب خلاقانه، انباشت ثروت در قسمت‌های مرکز صورت می‌گیرد. این انباشت سرمایه فقط به معنای انباشت ثروت خالص نیست بلکه برعکس، به معنای تعریف جامعی از سرمایه است که شامل علم و فناوری، نیروی کار، قدرت و مواردی ازاین‌دست است. همین‌طور این انباشت سرمایه به‌عنوان یک انرژی فعال‌سازی اولیه برای رشد تولید نیست، بلکه یک شیوه مداوم انباشتی است که به پیرامون‌ها به‌مثابه منبع نگریسته می‌شود؛ این منبع هم فقط یک منبعی است که خام تولید می‌کند و آن را برای بهره‌برداری و پردازش به مرکز می‌فرستد. همان‌طور که مشهود است، در این مدل، به اقتصاد فقط به‌مثابه صنعت نگاه می‌شود، یعنی حتی کشاورزی هم به‌عنوان یک صنعت نگریسته می‌شود.
در مرحله بعد، با صنعتی‌شدن این مراکز و مادرشهرها به‌نوعی سلطه اقتصادی و سیاسی بر پیرامون‌ها پیدا می‌کنند؛ و در مرحله آخر هم با استفاده از این سلطه مرکز، مناسبات تولیدی آن نیز به پیرامون‌ها صادر می‌شود تا در انتها با پراکنش این صنایع در سطح کل منطقه یک جامعه صنعتی شکل گیرد. همان‌طور که مشاهده می‌شود، یکی از اساس‌های این نظریه، بحث مزیت نسبی است؛ در واقع در یک زمان مزیت یک منطقه این است که منبع باشد و در زمان دیگر باید صنعتی شود! این مسئله در قطب‌های صنعتی که بعداً خواهد آمد بیشتر نمایان است.
این فرایند هم‌زمان که در داخل کشورهای جهان سوم به اجرا درآمد، در سطح بین‌الملل دنبال می‌شد. تحت لوای شعارهای اقتصادی مانند مزیت نسبی در عرصه تجارت، یک‌سری کشورها باید یک‌سری محصول خاص را تولید می‌کردند، ولی کشور در مرکز باید تمامی مزیت‌ها را می‌داشت؛ این کشوری جایی نبود جز آمریکا.
قدم سوم؛ دالهای زندۀ فرهنگی عصر پهلوی؛ بالابردن وزن شهرهای مصرفی
در اوایل دهه 40 شمسی طرح‌های اصلاحات ارضی در ایران به اجرا درآمد. طی این برنامه مقرر شد تا زمین‌های بالای چهارصد هکتار (آیش و زیر کشت) از اراضی آبی و یا هشتصد هکتار (آیش و زیر کشت) از اراضی دیم از مالکان خریداری شده و به‌صورت اقساط به کشاورزان و خوش‌نشینان فروخته شود. در این میان برای تأمین هزینه این خریدها بایستی از محل فروش کارخانجات دولتی استفاده می‌شد.
طی این مدت با بی‌مهری‌هایی که به جامعه روستایی شد و همچنین ترویج و تبلیغ شهر باعث شد تا درصد روستانشینی جمعیت از 4/68 درصد در 1335 به 53 درصد در سال 1355 برسد. همچنین در طی این مدت سهم بخش کشاورزی از کل تولید ناخالص ملی از 4/27 درصد در سال 1341 به 2/9 درصد در سال 1356 رسید؛ این بدین معنا بود که تقریباً 23 درصد از نیروی کار در کشاورزی در طی این مدت از این بخش مهاجرت کرده بودند و از 3672000 نفر در سال 41 به 3200000 در سال 57 رسیده بودند. یکی از عوامل این مسئله حذف مالکان بزرگ بود. این مالکان به‌صورت سنتی در سرمایه‌گذاری در منابع آبی و قنات‌ها نقش عمده داشتند و این کار برای خود آن‌ها نیز سودآور بود؛ چراکه آن‌ها بستگی زیادی به جامعه روستایی داشتند.2
این مسئله در بعد از انقلاب هم ادامه پیدا کرد و هم‌زمان با شهرکردن روستاها، 3 روستاییان مجبور به مهاجرت از روستاهای خود شدند؛ این در حالی است که دولت همچنان در حال استفاده از منابع طبیعی آن‌ها است.
پلاسکو میراث آغاز دوران مصرفی‌شدن شهرها بود
وجه دیگر مسئله مرکز-پیرامون در این میان استفاده بی‌چون‌وچرا و بی‌منطق یک دولت و وابستگان آن از بهره مالکانه معادن و ذخایر زیرزمینی دیگر مناطق است. در این مدل، دولت مرکزی با بهره‌بردن و دست‌اندازی به منابع طبیعی هر منطقه، سود و اضافه ارزش آن را به مقر خود که پایتخت باشد، می‌برد و به‌صورت ناعادلانه‌ای آن را توزیع می‌کند؛ مثلاً آمار كارگاه‌هاي صنعتي ده نفر کارکن و بيشتر، برحسب تعداد شاغلان و مکان جغرافیایی، سال 1385 نشان می‌دهد که در تهران 3661 واحد صنعتی وجود دارد، ولی در استان خوزستان267 کارگاه صنعتی وجود دارد؛ این یعنی تعداد واحد‌های صنعتی تهران 13.7 برابر خوزستان است، درحالی‌که جمعیت این استان در این زمان 3.1 برابر استان خوزستان است. درکل، بدون احتساب پراکندگی صنایع در کشور و همچنین اینکه بعضی استان‌ها از نظر صنعتی محروم هستند، می‌توان گفت که در این سال بااینکه نسبت جمعیت تهران به بقیه شهرهای کشور 23 درصد بوده، ولی نسبت صنایع این استان (بدون احتساب مقیاس واحد تولیدی) 29 درصد بوده است؛ این در حالی است که کل مساحت تهران 0.008 درصد کل مساحت ایران است.4
اما وجه سوم این قضیه که تعمیم آن است؛ این مسئله تحت لوای سیاست عدم تمرکز اقتصادی انجام می‌شود و عبارت از این است که با کپی‌برداری مقیاس تولید در چند مرکز، قطب‌های صنعتی را به وجود بیاوریم. در دهه‌های 40 و 50 شمسی تحت سیاست عدم تمرکز اقتصادی، مناطق مهم کشور مورد بررسی قرار گرفت و در پنج استان خوزستان، فارس، اصفهان، گیلان و آذربایجان قطب‌های صنعتی شکل گرفت؛ همین‌طور برای ارتباط بین این مناطق جاده‌ها و بزرگراه‌ها ایجاد شد. تأسیس بانک‌های استانی گسترش خزر، گسترش آذربایجان و گسترش خوزستان و تأسیس بانک‌های تخصصی در همین رابطه بود. بانک‌های صنعتی که در سال 48 در حدود 42 درصد از اعتبارات را تأمین می‌کردند، در سال 54 حدود 68 درصد از اعتبارات این بخش را تأمین می‌کردند.5 در واقع، با این نوعِ خاص تأمین اعتبار که در کنار سرمایه‌گذاری شرکت‌های چندملیتی سرمایه‌گذاری صورت می‌گرفت، اثری نداشت جز آنچه در نظریه مرکز-پیرامون آمده بود.
تلاشها برای تغییر زمین بازی حکمرانی کشور؛ اقتصاد انقلاب اسلامی
سخن بر سر این است که اگر بخواهیم منصفانه قضاوت کنیم، وضعیت فعلی اقتصاد ایران حاصل تقلید از اقتصاد پیش از انقلاب است، یا آنکه بر اساس ایده انقلابی و اسلامی پیش رفتهایم! با تدقیق در مختصاتی که بالاتر به آن‌ها اشاره شد، می‌توان به‌صورت مقایسه‌ای برخی از موارد را متذکر شد. اولین نکته این است که قلب تپنده اقتصادها کار است. از منظر فلسفی، کار و کنش انسانی، معمار تمدنها است. کاری که در دوره انقلاب اسلامی تصویر شد و در برخی نهادهای انقلابی پیگیری شد، با کاری که دوران پیش از انقلاب به تصویر کشید تفاوت‌های عمده‌ای دارد. در ذیل به برخی از آن‌ها اشاره می‌کنیم:
اقتصاد انقلاب اسلامی هم بازگشت به سنت است و هم نشان‌دهنده افق‌های پیش رو است. بازار در اقتصاد انقلاب اسلامی با رفتارها و عادت‌واره‌هایی ترسیم می‌شود که با اقتصاد فعلی ما تفاوت‌های اساسی دارد.
در طراحی برنامههای توسعه همواره باید در ذهن داشت که بستر نهادی در پیشرفت باید در محاسبات برنامههای توسعه لحاظ شودند.
پی‌نوشت‌ها:
- هزاران کیلومتر قنات در ایران دقیقاً با همین تأمین مالی حفر شد.
- اقتصاد سیاسیایران از مشروطیت تا پایان پهلوی، کاتوزیان، محمدعلی همایون
- بعداً در قسمت تجربه به‌تفصیل خواهد آمد.
- مرکز آمار ایران، گزارش آمار كارگاه‌هاي صنعتي ده نفر کارکن و بيشتر.
- فیوضات، ابراهیم، دولت در عصر پهلوی، ص 125.