امیرحسین خورشیدی اطهر؛ دانشجوی کارشناسی ارشد دانشکده معارف اسلامی و اقتصاد دانشگاه امام صادق (ع)
مختصری در باب برنامه نویسی در انقلاب اسلامی
در مورد کیفیت نوشتن برنامه های توسعه سخن بسیار است و در این مجال نخواهد گنجید. در آغاز شایسته است تاریخی از برنامه‌های اول تا ششم توسعه و دورههای اجرایی آن را بیان کنیم تا هم جایگاه برنامه توسعه ششم و هفتم در ادوار برنامه‌های ایران مشخص شود و هم کلیتی از برنامه‌های توسعه اول تا ششم را به یاد داشته باشیم.
برنامه اول توسعه از سال ۱۳۶۸ تا ۱۳۷۲ به اجرا درآمد. چالش اصلی این برنامه بهبود خرابیهای ناشی از جنگ تحمیلی و تقویت بنیه دفاعی ایران بود؛ لذا عمده اهداف این برنامه حول این محورها میگردد. برنامه دوم توسعه از ۱۳۷۴ تا ۱۳۷۸ با محوریت تقویت نیروی انسانی کارآمد و ایجاد تعادل در بخش‌های اقتصادی (تعاونی، خصوصی و دولتی) به تصویب درآمد. برنامه سوم توسعه (۱۳۷۹ تا ۱۳۸۳) ابلاغ و اجرای آن در دو دولت با آرمانهای متفاوت بود (به جهتی این برنامه شبیه برنامه هفتم توسعه خواهد بود). برنامه چهارم توسعه اولین برنامهای بود که با هدف تحقق افق 1404 تهیه و تنظیم شده بود؛ این برنامه در بازه 1384 تا 1388 به تصویب و اجرا درآمد. قانون برنامه پنجم توسعه که ۲۳۵ ماده دارد نیز برای تحقق سند چشم‌انداز ۱۴۰۴ تدوین شده است و تا 1394 به اجرا درآمد. برنامه ششم توسعه نیز از 1396 تا 1400 به اجرا درآمده و خواهد آمد.
در آسیبشناسی برنامه‌های توسعه باید سه نگرش مهم و عمده را در نظر بگیریم: 1- آسیبشناسی نظام برنامهریزی، 2- آسیبشناسی فرایند تصویب و اجرا، 3- آسیبشناسی شاخصها و نحوه ارزشیابی.
در این نوشتار با همین رویکرد سه‌جانبه به آسیبشناسی برنامه ششم توسعه با رویکرد توصیههای سیاستی جهت کمک به هرچه بهتر شدن برنامه هفتم توسعه پرداخته شده است.
نگاهی به برنامه ششم
برنامه ششم توسعه جمهوری اسلامی ایران که برای دوره زمانی 1400-1396 به تصویب و اجرا درآمد، سومين برنامهاي است كه در راستاي تحقق اهداف سند چشم‌انداز بيست‌ساله جمهوري اسلامي ايران تنظیم شده و به اجرا درآمده است. اين برنامه در وضعيتي به تصویب رسیده است كه نتيجه مذاکرات ایران و 1+5 آینده مطلوبی را برای اقتصاد ایران به وجود آورده بود؛ و شاید خروج ایالات متحده از برجام و بازگشت تحریمهای یک‌جانبه ایالات متحده آمریکا در کنار دیگر موارد به عدم تحقق دقیق این برنامه تا به امروز اشاره کرده است. آنچه اهمیت این برنامه را از برنامه پنجم و برنامه هفتم بیشتر می‌کند این است که تهیه و اجرای این برنامه در یک دولت ثابت انجام شده است؛ و این در حالی است که برنامه پنجم توسط دولت دهم تهیه و در دولت یازدهم به اجرا درآمد و برنامه هفتم نیز در دولت دوازدهم تنظیم خواهد شد و در دولت آینده به اجرا درخواهد آمد.
سياست‌هاي كلي برنامه ششم در هشتاد بند و در قالب هشت امور اقتصادي (سی‌ویک بند)، فناوري اطلاعـات و ارتباطات (هفت بند)، اجتماعي (سیزده بند)، دفاعي و امنيتي (هفت بند)، سياست خارجي (پنج بند)، حقـوقي و قضـائي (چهار بند)، فرهنگي (شش بند) و علم، فناوري و نوآوري (هفت بند) تهيه و تنظيم و در تاريخ 9/04/1394 ابلاغ شد. از مهم‌ترین نکات مطرح‌شده در این برنامه، توجه به موضوعات خاص مكان‌محور، بخشي و فرابخشي، دستيابي به رشـد اقتصـادي متوسط سالانه هشـت درصـد، ضـريب جينـي 34/0 در سـال پايـاني برنامـه، رشد سرمايهگذاري به ميزان متوسط سالانه و 4/21 درصـد در طـول سالهاي اجرایي برنامه، دستيابي به نرخ تورم به ميزان متوسط سالانه 8/8 درصد، نرخ بيكاري به ميزان متوسط سالانه 2/10 درصد در طول سالهاي اجراي برنامـه می‌توان اشاره کرد. رویکرد دولت در تدوین این برنامه بیشتر به سمت برنامهریزی هستهای بود که البته در پیچ‌وخم مجلس از مسیر اصلی خود منحرف شد.
- آموزه هایی در ساختار برنامه نویسی
آنچه در اهمیت برنامهریزی در دنیای امروزین بیان می‌شود و نیز در برنامه‌های کشورهای مختلف مورد استفاده قرار گرفته است، بحث آمایش سرزمینی است. علاوه بر اینکه کار تحقیقی مدوّنی در آمایش سرزمینی کشورمان نداریم، باید گفت که همین دانش اندک سرزمینی به‌دست‌آمده از پژوهش‌ها و اسناد مختلف نیز نتوانسته آن‌چنان‌که شایسته‌وبایسته است به کمک تدوین‌کنندگان برنامه بیاید و در تنظیم برنامه توسعه نقش جدی و مطلوبی ایفا کند. شاید بتوان گفت که ساختار برنامهریزی کشور ما بهگونهای است که تعدد و تفرق تشکیلات، قوانین و اسناد برنامهریزی موجب هدررفت منابع و موازی‌کاری‌های فراوان و یا بعضاً عدم همکاری نهادهای مرتبط شده است. برای برطرف‌شدن این ایراد اساسی، پیشنهاد می‌شود یک «نهاد دائمی تدوین برنامه‌های توسعه ملی» متشکل از کارشناسان زبده سازمان برنامه و بودجه، دستگاه‌های اجرایی و مراکز پژوهشی در سازمان برنامه و بودجه تشکیل و به طور مستمر به مطالعه و بررسی و نهایتاً تدوین اسناد توسعه ملی میان‌مدت و بلندمدت را بر عهده گیرد.
در برنامه هفتم توسعه، علاوه بر مشکل جدی تغییر دولتها که نهایتاً به تغییر ایدهها و اندیشههای مبنایی نیز میرسد، باید برنامهریزی بر اساس آمایش سرزمینی وعده داده‌شده در بند الف ماده ۲۶ قانون برنامه ششم توسعه کشور (که در آن دولت ملزم به تهیه اسناد ملی و استانی آمایش سرزمینی شده است) باشد که نهایتاً با استفاده از این دانش سرزمینی به‌دست‌آمده، نقش‌ها و وظایف تخصصی در نظام تقسیم کار ملی و استانی مشخص شده و افق توسعه‌یافتگی سرزمینی واقعیتر ترسیم شود.
علاوه‌براین، می‌توان با استفاده از «ماتریس داده ستاندۀ بخشی-منطقه‌ای» برای اولین بار سهم هریک از بخش‌ها و مناطق مختلف کشور (استان‌ها) در رشد اقتصادی مدنظر برنامه هفتم، متناسب با منابع و استعدادهای هریک به تفکیک مشخص شود؛ این درحالی است که در برنامه ششم تنها هدف رشد اقتصادی بخش‌ها به‌صورت کلی و بدون بررسی‌های لازم بخشی و منطقه‌ای هشت درصد اعلام شده است.
روند تهیه برنامه توسعه در گذشته به‌صورت مستقیم، ماحصل برگزاری جلسات و مطالعاتی بود که از سوی مجمع تشخیص مصلحت نظام برگزار میشد؛ اما این روند در برنامه ششم توسعه کمی متفاوتتر خود را نشان داد. در برنامه ششم، ابتدا یک پیش‌نویس اولیه از سوی سازمان برنامه و بودجه تهیه و به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارسال شد و در مجمع دستخوش تغییراتی بعضاً اساسی شد. بااین‌وجود، به سبب آنکه مجمع به طور مستقیم درگیر مسائل و امور اجرایی کشور و ارتباطی با دستگاه‌های اجرایی کشور ندارد، کمی دشوار است که بتواند علاوه بر فهم چالشها و مسائلی که کشور درگیر آن است، چالشهای مدیریتی کشور را درک کرده و متناسب با این چالشها راهکارهای مطلوبی را ارائه دهد.
- آموزه هایی در محتوای برنامه ریزی
آنچه گذشت، ایرادات ساختاری موجود در برنامه ششم توسعه بود و متناسب با آن، الگویی برای برنامه هفتم توسعه ارائه شد. اما آنچه بعد مطرح خواهد شد، پیشنهادات محتوایی برای برنامه هفتم توسعه است که باید علاوه بر اهتمام بر تهیه بر این اساس، دغدغهای در برنامهریزان به وجود آورده و مشغله آنان پرداختن به این‌گونه محتوا شود.
آنچه اهمیت برنامه هفتم توسعه را بیش از دیگر برنامهها می‌کند، این است که این برنامه اولین برنامه تنظیم‌شده در دوران بیانیه گام دوم انقلاب اسلامی که توسط رهبر معظم انقلاب در بهمن‌ماه 1397 ابلاغ شد، است. یکی از مهم‌ترین مباحث مطرح‌شده در این بیانیه، چشم‌انداز آیندۀ مطلوبی است که ایشان ترسیم کردهاند. در این میان جای برنامهریزی برای تحقق این اهداف و این آینده، امری مهم و قابل توجه است. مهم‌ترین کاری که قبل از این برنامهریزی باید انجام شود این است که اصول کلی مطرح‌شده در این بیانیه باید استخراج شده و مبنای کار برنامهریزان باشد.
برای مثال، «ارتقای تمرکز بر بهره‌برداری از دستاوردهای گذشته و نیز ظرفیت‌های استفاده‌نشده و ارتقای پیشرفت کشور ازجمله در بخش تولید و اقتصاد ملی» یکی از اصولی است که در این بیانیه مورد توجه قرار گرفته است؛ حال مسئله برنامهریزان این باید باشد که برای تحقق ارتقای بهره‌برداری از دستاوردهای گذشته و نیز استفاده بیشتر از ظرفیت‌های استفاده‌نشده، برنامهریزی کرده و نهایتاً افقی برای پنج سال آیندۀ آن ترسیم کنند.
مسئله بعدی این است که در بیانیه گام دوم انقلاب نهایتاً در هفت سرفصل مشخصاً توصیههایی ویژهای شده است که باید بدان در برنامهریزی توجه ویژهای شود. تفاوت این بخش با استخراج اصولی که در بند گذشته بدان اشاره شد این است که مبنای برنامهریزی در برنامه هفتم باید همان اصولی باشد که در بند فوق استتنباط می‌شود؛ این اصول محور برنامهریزی است. اما در این بخش، مشخصاً بخش‌های هفت‌گانه مورد توجه رهبری در بیانه گام دوم، یعنی علم و پژوهش، معنویت و اخلاق، اقتصاد، عدالت و مبارزه با فساد، استقلال و آزادی، عزت ملی و روابط خارجی و مرزبندی با دشمن و سبک زندگی مورد توجه است. محتوای برنامه هفتم باید بر اساس دستیابی به آرمانهای بخشی مطرح‌شده در بیانیه گام دوم انقلاب اسلامی باشد.
برای مثال، در سرفصل علم و پژوهش میفرمایند: «ما اکنون حرکت [علمی] را آغاز کرده و با شتاب پیش می‌رویم؛ ولی این شتاب باید سال‌ها با شدت بالا ادامه یابد تا آن عقب‌افتادگی [های دوران پهلوی و قاجار] جبران شود.» حال برنامهریزان برنامه هفتم توسعه باید برای ادامۀ شتاب علمی کشور با همین هدف مشخص برای پنج سال پیش رو برنامهریزی کرده و تحقق آن را در گام دوم انقلاب بیشتر مُیسّر کنند. تسری این دیدگاه در همه سرفصلهای هفت‌گانه و نیز برنامهریزی بر این اساس میتواند مثمرثمرهای فراوانی باشد.
نکته بعدی در تهیه و تنظیم این برنامه این است که احتمالاً در دوران تهیه یا نهایتاً در دوران اجرای این برنامه، سند الگوی اسلامی-ایرانی پیشرفت ابلاغ خواهد شد. از آنجایی که این سند ام‌الاصول همه اسناد خواهد بود، لازم به نظر میرسد که برنامه هفتم همکاری مشخصی با مرکز تنظیم‌کننده الگوی اسلامی-ایرانی پیشرفت داشته باشد تا بر اساس حداقل پیش‌نویس این الگو، برنامه توسعهای تنظیم شود تا مبادا در اجرا یا حتی تصویب تناقضاتی بین این برنامه و الگوی اسلامی-ایرانی پدید آید؛ یا حتی شاید اهداف متصورشده در این برنامه با اهداف متصورشده الگوی اسلامی-ایرانی عجین نباشد.
- برنامه توسعه و چالش تحقق
نکته پایانی؛ باید نهایتاً نهادی به نظارت در اجرا و کیفیت اجرای این برنامه در همه بخش‌های خود بپردازد که بدینوسیله قوه اعمال نظارتی و بعضاً دخالت در امور اجرایی بتواند میزان تحقق اهداف برنامه را بیش از پیش میسر کند. این خود بحث جدیای می‌طلبد؛ چراکه هنوز ساختار بودجهریزی کشور متناسب با برنامه‌های توسعه و اسناد بالادستی نشده است و بعضاً نیز تناقضات مشخصی بین برنامه‌های توسعه و برنامه یک‌ساله بودجه کشور دیده می‌شود. این نهاد باید بتواند مجلس را ملزم به تنظیم و ارائه قوانین خود (اعم از بودجه و…) بر اساس برنامه توسعه کند و نیز باید بتواند دولت را مجاب به اجرا درآوردن برنامه توسعه در همه زمینههای خود گرداند. شاید عدم تحقق حداکثری برنامه‌های توسعه در ادوار گذشته به این مسئله بازگردد که ذهن سیاستگذاران و مجریان کشور معطوف به این است که این برنامهها صرفاً برنامههایی اقتصادی هستند، درحالی‌که برنامه توسعه، برنامهای است که باید در همه حوزهها، همه بخش‌ها و همه نهادها به اجرا درآید و اساس تصمیمگیری و اجرا در دوره میان‌مدت پنج‌ساله باشد.
نقضیۀ طبقاتی-قومیتی در طراحی الگوهای برنامه توسعه
در رسوم رضاخانی، خدمت سربازی به این منظور به راه افتاد تا به‌نوعی ملت‌سازی شود؛ همه قومیتها باید یک‌رنگ و یک‌شکل و در مناطقی غیر از مناطق خودشان گرد هم آیند تا یک ملت شکل گیرد. واضح است که در سنت رضاخانی به‌جای آنکه از ظرفیت‌های قومی و بومی کشور بهره برده شود، سیاست به سمت عدم استفاده از این ظرفیتها و تخریب طبقات اقتصادی بومی-تاریخی کشور بوده است.
برخلاف این روند ضد توسعه پهلوی اول، می‌توان رد و نشانهایی از مشارکت طبقات و قومیتها را در سایر کشورهای پیشرفتهتر بهخوبی دید. واقعیت آن است که یک ایده توسعه باید همسازکننده طبقات و قومیتهای یک سرزمین باشد؛ یعنی توسعه به‌مثابه همسازکننده قوای اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و سیاسی درونی یک سرزمین. این قوای درونی تنها جایی که قادر است متجلی شود، در قومیت و طبقات و صنوف اجتماعی آن سرزمین است.
در کشورهای پیش رو می‌توان این موضوع را به‌روشنی مشاهده کرد: در آلمان و مبتنی بر سنت اردولیبرالیسم به‌نوعی توسعه بر دوش طبقه متوسط صاحب ابزار تولید است. در نظام تولیدی و اقتصادی روسیه، قومیت در ردای حاکمیت بخشی الیگارشی حاکم این کشور است. در آمریکا به دلیل سابقه متفاوت این کشور با سایر کشورها، شاید قومیت رنگ و نشان کمی داشته باشد، ولی نظام اقتصادی این کشور به تکالیف روشنی از حاکمیت اَبَرشرکتها بر بازار و توسعه رسیده است.
اما در ایران، پهلوی اول و دوم مسیر متفاوتی برگزیدند. در این دوره تاریخی ایران، دولت به سمت هویتزدایی از مناطق مختلف کشور رفت. دیدِ توسعهای پهلوی قومیتزدایی شده بود. قومیتزدایی یعنی فرهنگ‌زدایی و اجتماعزدایی و در نتیجه اقتصادزدایی. در چنین شرایطی، اقتصاد محلی از بین رفته و نظام بازار محلی قادر به رفع نیازهای اولیه خود نخواهد بود. بی‌دلیل نیست که پس از سیاست اصلاحات اراضی و انقلاب سفید شاه، خودکفایی ایران در برخی زمینهها متحمل خسارات تاریخی متعددی شد که تا دههها نتوانست در گندم خودکفا شود.
در واقع، پهلوی با شعار ایرانیگری علیه ایرانی‌بودن شورید (البته این شوریدگی تا بعد از انقلاب دامنه داشت). در الگوی اسلامی-ایرانی پیشرفت، جایگاهی برای تقویت و احیای قومیت و طبقه می‌توان متصور بود. در این ایده کلی، قومیتهای کشور دارای پایگاههایی برای دیپلماسی عمومی و اقتصادی با سایر کشورها هستند؛ جایی که قومیتهای مختلف کشور می‌توانند یک نقش فعالانه را پیش ببرند.
تاریخ پهلوی به‌نوعی پدیدهای درسآموز برای ایرانیانی است که در چند دهه پس از این رژیم زندگی می‌کنند، یکی از این درسهای بزرگ همین است که برنامه بایستی از بطن قومیت و هارمون طبقاتی جامعه برآمده باشد، این دقیقاً راهی است که برخلاف آن حرکت می‌کنیم؛ با نگاهی به برنامه‌های توسعه و اسناد آمایش سرزمینی می‌توان ناآشنایی و ناآگاهی نسبت به تنوع نهادی درونی سرزمین ایران به‌وضوح دید.
شایسته است برنامه‌های توسعه نه از اتاقهای بسته و محیطهای نخبگانی که از بطن سرزمین مورد برنامه استخراج شوند، برنامهای که نداند در یک منطقه پاداش و تنبیه، حدود و مرزهای اجتماعی فرهنگی، قواعد بسط و قبض اطلاعات، قواعد نظارت محلی، قواعد حل اختلاف و قواعدی ازاین‌دست چگونه هستند به قطع همان تجربهای را رقم خواهد زد که پهلوی با کشور انجام داد.
در مقام جمعبندی می‌توان گفت برنامه‌های توسعه ایران چه قبل و چه پس از انقلاب از منظر بررسی‌های نهادی و نگاه دقیق و موشکافانه به مردمشناسی و شناخت قومیتهای ایرانی ضعفها و خلأهای اساسی دارند، به طوری که می‌توان برخی از این برنامهها را فارغ از آنکه متعلق به چه کشوری هستند برای هر جای دیگر تجویز کرد.